Восточному партнерству десять лет: что получила Украина и будет ли ЕС пересматривать свою политику

Сайт «Сегодня» вместе с экспертами подводит итоги Восточного партнерства для Украины: мы подписали Ассоциацию и получили безвиз, но ЕС так и не дал Киеву гарантий безопасности

Десять лет назад на учредительном саммите в Праге страны-члены Евросоюза дали старт проекту Восточное партнерство – инициативе, благодаря которой Украина, Грузия и Молдова подписали Соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли (DCFTA), и получили безвиз. Но с политической точки зрения к членству в ЕС Восточное партнерство нас так и не приблизило. За эти десять лет в Евросоюзе сменилось много политиков и чиновников, но риторика остается прежней. Ее можно описать двумя достаточно яркими фразами, которые озвучивались как на первом саммите в Праге в 2009-м, так и на последнем в Брюсселе в 2017-м: участие в программе Восточного партнерства «не ведет к членству в ЕС» и «не направлено против России».

Но Москва не просто влияет на Восточное партнерство. Задолго до ноября 2013-го, когда сбежавший в Россию Виктор Янукович отказался подписать DCFTA, Кремль не скрывал своего негативного отношения даже к разговорам о возможной зоне свободной торговли между Украиной и Евросоюзом, не говоря уже о политической ассоциации. С перспективой членства для стран-участниц несколько сложнее. Да, действительно, эта «восточная» политика ЕС не фокусировалась на перспективе членства с самого начала. Но многие европейские эксперты в своих статьях отмечают, что такие предложения неоднократно звучали. Поучаствовав в итоговых конференциях Восточного партнерства в Вене, которая председательствовала в ЕС, сайт «Сегодня» вместе с экспертами подвел итоги политики Восточного партнерства с момента ее основания в 2009 году.

Как все начиналось? На официальных европейских ресурсах можно найти такое определение Восточного партнерства: «Это совместная политическая инициатива, направленная на углубление и укрепление отношений между ЕС, его странами-членами и шестью восточными соседями: Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Молдовой и Украиной».

Восточное партнерство знают как инициативу Польши и Швеции. Но, по словам экспертов, его появление стало своего рода ответом на недовольство восточноевропейских стран, которые в 2004 году включили в Европейскую политику соседства. После самой большой в истории волны расширения, когда к Евросоюзу присоединились сразу 10 стран, в Брюсселе всерьез озаботились созданием некоего пояса безопасности. Так и появилась Европейская политика соседства, в которую вошли 16 стран, в том числе и Украина наряду с Алжиром, Марокко, Египтом, Иорданией и другими – странами, которые никогда не станут членами Евросоюза.

Появление в рамках Европейской политики соседства отдельной программы Восточного партнерства для Армении, Азербайджана, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины в 2009-м казалось маленькой победой. Ведь учредительный саммит в Праге прошел сразу после военной агрессии России против Грузии и должен был стать своего рода ответом на поведение Кремля. И буквально за пару месяцев до саммита в Праге в марте 2009-го во время визита в Чехию тогдашний украинский президент Виктор Ющенко на встрече со своим чешским коллегой Вацлавом Клаусом заявил, что Восточное партнерство не заменит Украине членство в ЕС.

Но в мае того же года на учредительном саммите Восточного партнерства в Праге европейские политики четко дали понять, что их новая инициатива вовсе не предусматривает будущего членства в Евросоюзе. Более того, в новости BBC от 8 мая 2009 года с полей саммита говорится, что в итоговой декларации шесть стран-участниц новой инициативы ЕС назвали «восточноевропейскими», а не «европейскими» (в пункте 1 декларации), чтобы не поощрять их возможные заявки на членство в ЕС, а требования отменить визовый режим для шести стран Брюссель и вовсе заблокировал.

Правда, в пункте 7 итоговой декларации саммита такой пункт, вместе с возможностью подписания Соглашений об ассоциации со странами-партнерами, все же остался: «Поддержка мобильности граждан и либерализация визового режима – еще один важный аспект Восточного партнерства. Это будет способствовать мобильности граждан стран-партнеров с помощью упрощения визового режима».

Но, пожалуй, «главным» итогом саммита в Праге стало заявление президента Еврокомиссии Жозе Мануэля Баррозу о том, что инициатива Восточного партнерства не направлена против кого бы то ни было, имея в виду Россию. Ведь уже тогда министр иностранных дел Сергей Лавров заявлял, что подобными инициативами Евросоюз создает новые линии раздела континента.

Жозе Мануэль Баррозу. Фото: AFP

Перспектива членства и российский след. «Главная цель Восточного партнерства – создать необходимые условия для ускорения политической ассоциации и дальнейшей экономической интеграции между ЕС и странами-партнерами», – говорится в пункте 2 декларации пражского саммита.

Но многие европейские аналитики и эксперты критикуют Евросоюз за то, что, с одной стороны, у его руководителей так и не хватило смелости сделать главный шаг навстречу – пообещать перспективу членства, а с другой – реформировать Восточное партнерство как таковое. За эти десять лет, благодаря Восточному партнерству, Украина, Грузия и Молдова уже подписали DCFTA и получили безвиз. Поэтому желание услышать о перспективе членства в Киеве, Кишиневе и Тбилиси выглядит абсолютно логичным. Ведь все чаще граждане этих стран задают абсолютно логичный вопрос: «А что дальше?».

На это в ЕС отвечают: «Выполняйте Соглашение об ассоциации». И здесь в Брюсселе абсолютно правы, ведь Ассоциация с Украиной полноценно заработала лишь полтора года назад, и по уровню выполнения ее пунктов мы даже не на полпути. Но правда и в том, что три страны-участницы программы Восточного партнерства – Беларусь, Армения и Азербайджан – не достигли даже этого «полпути». Именно поэтому многие европейские эксперты и политики (в основном, из Польши и стран Балтии) советуют предложить Украине, Грузии и Молдове нечто большее, чем просто движение в фарватере политики Восточного партнерства.

На все это наслаивается невозможность самого Евросоюза защитить свои демократические институты от праворадикальных сил и популистов, и неоднозначное отношение разных стран-членов ЕС к России, которая не заинтересована в существовании Восточного партнерства в принципе.

В аналитической записке Atlantic Council «Разногласия на Западе открывают в Восточном партнерстве двери для Путина», которая опубликована в августе прошлого года, говорится, что Бухарестский саммит НАТО в 2008 году, где Украине и Грузии пообещали членство в НАТО, стал поворотным моментом в готовности России изменить границы региона Восточного партнерства. Все это вылилось сначала в агрессию против Грузии в 2008-м, а потом – в аннексию Крыма и военное вторжение на Донбасс.

«Самым мощным сигналом Запада могло бы стать возобновление переговоров о вступлении Украины и Грузии в НАТО. ЕС, в качестве альтернативы, мог бы гарантировать перспективу членства в течение определенного времени», – говорится в аналитической записке.

Но на неформальных встречах с журналистами на полях форума Восточного партнерства в декабре в Вене на вопрос корреспондента сайта «Сегодня» о перспективах членства, один из европейских чиновников по политике соседства ответил: «Мы прекрасно понимаем желание Украины стать частью Европейского Союза, который никогда не отрицал, что Украина – европейская страна. Но Восточное партнерство никогда и не предусматривало членства в ЕС. А Россия… Восточное партнерство не направлено против России».

Этот комментарий точь в точь повторяет опубликованную Европейской Службой Внешних Связей накануне последнего саммита Восточного партнерства в Брюсселе статью «Мифы о Восточном партнерстве». И первых два мифа как раз о перспективе членства и России.

Где мы и куда движемся? Саммиты Восточного партнерства проводятся каждые два года. Но, судя по новостям, которые доносятся из Брюсселя, в 2019-м очередного саммита, даже не смотря на то, что он юбилейный, не будет. Источники «Радио Свобода» среди европейских чиновников и дипломатов сообщают, что вместо саммита, в Брюсселе 14 мая пройдет «конференция высокого уровня» министров иностранных дел, а не глав государств. По словам источников, собрать очередной саммит Восточного партнерства в 2019-м будет очень сложно по двум причинам. Во-первых, из-за Brexit – на 9 мая председательствующая в ЕС Румыния уже запланировала большой саммит, посвященный будущему блока. Во-вторых, из-за выборов в Европарламент, которые пройдут в мае.

Правда, именно на ежегодных саммитах Евросоюз вместе со странами-партнерами вырабатывал механизмы совместной работы на последующие пару лет. Основой последней такой программы стал документ «Восточное партнерство – 20 достижений до 2020 года» (правда, рассчитан он на четыре года, так как впервые его представили в конце 2016-го). На первый взгляд программа уже достигнутых результатов и планов на будущее довольно амбициозная. Но самый большой ее недостаток в том, что она не предусматривает каких-то отдельных дискуссионных площадок для уже ассоциированных Украины, Грузии и Молдовы, не говоря о более расширенном пакете сотрудничества. К примеру, Киев давно заявил, что хочет присоединиться к цифровому и энергетическому союзу ЕС. Но движения в этом направлении, как со стороны ЕС, так и Украины нет. Не говоря уже о «Плане Маршалла для Украины».

На декабрьском форуме в Вене замгендиректора Генерального директората по вопросам политики соседства Еврокомиссии Катарина Матернова напомнила корреспонденту сайта «Сегодня», что у Украины есть DCFTA, которое нужно выполнять. Ведь в полном объеме Ассоциация заработала лишь 1 сентября 2017 года, а по словам вице-премьера по европейской и евроатлантической интеграции Иванны Климпуш-Цинцадзе, по результатам девяти месяцев из тех задач, которые были запланированы на 2018 год по DCFTA, выполнена лишь половина.

Катарина Матернова. Фото: parlamentnelisty.sk

У нас есть принятая год назад Кабмином и Верховной Радой Дорожная карта законодательного обеспечения выполнения DCFTA на 2018-2019 гг. Именно о ее выполнении на 50% и говорила Иванна Климпуш-Цинцадзе. Здесь все осложняется президентскими и парламентскими выборами, которые пройдут в этом году. Любой закон, который проходит через Верховную Раду, оценивается депутатами с точки зрения электоральных баллов. А евроинтеграционные законы, как правило, непопулярны – прибавку к рейтингу голосующим они вряд ли принесут. Но и Евросоюз на пороге выборов в Европарламент, а осенью сменится и состав Еврокомиссии. Логично, что без пяти минут вчерашние европейские политики и чиновники не хотят брать на себя ответственность за какие-то новые инициативы, особенно по отношению к такому проблемному с их точки зрения региону, как Восточное партнерство.

Но, все-таки, главным провалом на этом направлении европейские аналитики называют неспособность Брюсселя жестко ответить на агрессивные действия России. Ведь, как правильно замечает старший научный сотрудник Atlantic Council Андерс Аслунд в своей статье «Есть ли вообще ЕС дело до Восточной Европы?», на последнем саммите Восточного партнерства в Брюсселе в ноябре 2017-го были проблемы с упоминанием в итоговой декларации саммита даже, казалось бы, очевидного факта российской военной агрессии против Украины и Грузии.

Пока же, как мы видим, в Евросоюзе больше обеспокоены жизнью после Brexit, поведением Трампа, «Северным потоком-2» и созданием общей архитектуры безопасности с Россией, чем безопасностью своего восточного фланга и непосредственно в странах Восточного партнерства. Поэтому какого-то качественного пересмотра политики по отношению к шести странам-партнерам в ближайшее время ожидать не стоит, как и юбилейного саммита. Ну а пока сайт «Сегодня» вместе с экспертами подводит итоги работы политики Восточного партнерства за десять лет. Редакция попросила ответить экспертов на четыре вопроса:

Плюсы и минусы Восточного партнерства для Украины за эти десять лет?

Цель Восточного партнерства – членство стран-участниц в ЕС?

Возможно, Восточное партнерство стоит пересмотреть, поскольку три из шести стран-участниц ушли намного вперед?

Каково тут влияние России? Кажется, что ЕС отказался от своих первоначальных планов на Восточное партнерство из-за агрессии России?

Екатерина Зарембо, замдиректора Центра «Нова Європа»

Наверное, одним из главных плюсов создания инициативы Восточного партнерства десять лет назад было то, что для государств Восточной Европы была создана отдельная программа. Давайте только вспомним, сколько возмущения было в Украине в 2003 году, когда восточноевропейские страны объединили Европейской политикой соседства с североафриканскими. То есть теми, которые даже теоретически никогда не могли бы претендовать на членство.

Правда, даже политика Восточного партнерства оказалась, с точки зрения стран-участниц, слишком всеобъемлющей: для одних стран, таких как Украина, Молдова и Грузия, она предлагала слишком мало (поскольку речь не шла о членстве), а для других – Беларуси, Армении и Азербайджана – слишком много (интеграцию с ЕС). Иными словами, среди самих «восточных партнеров» изначально не было довольных.

Безусловно, программа требует пересмотра. Вопрос только в том, кто в Европейском Союзе решился бы проталкивать более амбициозную повестку дня для Украины. Ведь сегодня Украина может услышать критику даже от тех стран, которых в Украине принято считать друзьями. Бесспорно, будущее инициативы и ее перспектив для Украины будет зависеть также и от результатов выборов в Европарламент. Чем больше будет успех евроскептических сил, тем меньше шансов, что Украине, Молдове и Грузии будет предложена более амбициозная повестка.

Что касается влияния России, то Восточное партнерство никогда не было программой с перспективой членства. На момент его основания только Украина и Беларусь были странами, где еще не было замороженных конфликтов, как в Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии; и конфликтов низкой интенсивности, как в Нагорном Карабахе. Что касается Украины – оккупации Крыма и конфликта на Востоке – то триггером было Соглашение об ассоциации (отказ со стороны Украины в лице президента Януковича от его подписания), которое является частью двустороннего трека между Украиной и ЕС. Хотя правда также и в том, что Россия восприняла Восточное партнерство враждебно и сначала вкладывала в него гораздо большее значение, чем сам Европейский Союз.

Геннадий Максак, глава правления Совета внешней политики «Украинская призма»

Плюсом однозначно можно назвать желание в рамках политики Восточного партнерства выделить восточных соседей в отдельную более амбициозную группу стран, в сотрудничестве с которыми предлагались новые подходы и углубление сотрудничества. Также отдельную положительную роль сыграло введение многостороннего измерения, которое предоставило дополнительную площадку для дискуссии между партнерами Восточного партнерства и членами ЕС. Дальнейшую дифференциацию подходов к восточным соседям на основе прогресса в реформах можно считать похитивным элементом указанной политики. К минусам политики следует отнести ее малую амбициозность в контексте предложения перспективы членства в ЕС для наиболее продвинутых партнеров, а также отсутствие реальных ответов в наиболее чувствительных вопросах безопасности.

Конечная цель, как это было обозначено еще в Декларации саммита Восточного партнерства в Праге в 2009 году, является политическая ассоциация и экономическая интеграция Евросоюза с государствами-партнерами. По мнению европейских функционеров, это должно было быть максимальной формой сотрудничества с соседями, не прибегая к расширению. Именно поэтому тематика расширения так непопулярна с европейской стороны во время переговоров с Украиной, Грузией или Молдовой.

Политика Восточного партнерства времени от времени все же видоизменяется. К примеру, в 2017 году появилась определенная шкала успеваемости стран-партнеров в соответствии с «20 приоритетами Восточного партнерства до 2020 года», а в марте 2018 года значительно обновили институциональное измерение многостороннего сотрудничества. Впрочем, кажется, что и такие изменения не в полной мере отражают ожидания и потребности наиболее активных государств, которые уже подписали Соглашения об ассоциации. Брюссель согласился на расширение формата координации усилий Украины, Грузии и Молдовы. В сентябре прошли консультации по имплементации соглашений о зоне свободной торговли. На сессиях Парламентской ассамблеи Евронест собирается тематическая adhoc группа. Но, к сожалению, наряду со значительным прогрессом по реформированию и приближению к нормам и практикам ЕС, сохраняются сферы, где мы демонстрируем абсолютно противоположную динамику, или затягиваем процесс имплементации. Вопрос коррупции и судебной реформы – это общая «ахиллесова пята» не только Украины, но и Молдовы. Поэтому реформирование Восточного партнерства необходимо, и именно об этом будут много дискутировать в 2019 году, рефлексируя о достижениях и неудачах за эти десять лет. И главное, что еще стоит для себя поднять, – усиление сотрудничества между тремя странами не должно идти в противостоянии к существованию формата сотрудничества для шести стран.

4. Я не открою большой тайны, если скажу, что Россия является главным препятствием и угрозой успешной имплементации Восточного партнерства. В свое время Россия восприняла эту политику, как попытку ЕС вмешаться в ее зону приоритетных интересов. Кремль начал свои альтернативные интеграционные проекты в регионе: Таможенный союз, ЕврАзЭС и т.д. Вместе с этим, на двустороннем уровне правительства этих стран подвергались значительному прессингу в виде хорошо известных нам гибридных проявлениях. В украинских реалиях это привело к временной потере части территории и оккупации их Россией. И каждая из шести стран испытывает российское давление. Сейчас, кстати, Беларусь находится в зоне риска потери части собственного суверенитета. К сожалению, пока у ЕС нет ответа на то, как можно помешать дальнейшему российскому прессингу в регионе Восточной Европы и Южного Кавказа.

Виталий Мартынюк, руководитель международных программ Центра глобалистики «Стратегия ХХI»

Для отдельных стран-партнеров Восточное партнерство является амбициозной инициативой ЕС. К таким странам следует отнести Азербайджан, Беларусь и Армению. Однако, для Украины по своим целям и задачам таковым Восточное партнерство не является, поскольку Украина ставит цель членства в Европейском Союзе. Поэтому плюсов для нашего государства, на мой взгляд, не так уж и много. Между тем, к ним стоит отнести следующие:
– налаживание устойчивого сотрудничества стран Восточной Европы, без России, под эгидой Европейского Союза;
– стало формализованным присутствие ЕС в регионе Восточной Европы;
– дополнительная международная площадка для привлечения внимания к вопросам, которые интересуют Украину в контексте европейской интеграции и регионального сотрудничества;
– развитие межпарламентского сотрудничества в формате Евронест;
– усиление контактов между гражданскими обществами стран-партнеров и стран-членов ЕС в плоскости Форума гражданского общества Восточного партнерства;
– инициирование различных региональных проектов, даже если они не охватывают все страны Восточного партнерства.
К минусам стоит отнести: ограничение амбициозных целей Украины по членству форматом Восточного партнерства; отсутствие устойчивого финансирования инициативы Восточного партнерства; слабость безопасностной составляющей и ограничение ее вопросами внутренней безопасности; неспособность ЕС предложить странам-партнерам нечто большее, чем просто сотрудничество, что позволяет России удерживать часть этих стран в орбите российских интеграционных форматов – Таможенный союз, ЕврАзЭС, ОДКБ, СНГ.

В действительности, Восточное партнерство не имеет четко выраженной конечной цели. Это формат регионального сотрудничества под эгидой ЕС. Хотя в документах Восточного партнерства декларируется политическая ассоциация и экономическая интеграция, что следует понимать, как стремление ЕС создать зоны свободной торговли со всеми странами-партнерами, и иметь политическое влияние на них. Для, собственно, Брюсселя целью Восточного партнерства является создание пространства безопасности и стабильности на Восток от границ ЕС, и эта цель достаточно четко просматривается в Общем рабочем документе ЕС «Восточное партнерство – 20 ожидаемых достижений до 2020 года: фокусируясь на главных приоритетах и реальных результатах», который стал довольно конкретным относительно задач Восточного партнерства. Членство любой страны-партнера – табу для Восточного партнерства. С одной стороны, Евросоюз не готов предложить членство одной из стран Восточного партнерства, включая Украину. С другой, Брюссель не хочет (и не хотел), чтобы Восточное партнерство стало раздражителем для России. Поэтому вопрос перспектив членства выносится за рамки Восточного партнерства, а это, в свою очередь, является существенным фактором, сдерживающим развитие этой инициативы.

Уже сейчас и в ЕС, и в отдельных странах-партнерах, прежде всего в Украине, идут обсуждения, что делать с Восточным партнерством дальше, после 2020 года, когда должна завершиться имплементация задач, определенных в документе «Восточное партнерство – 20 ожидаемых достижений до 2020 года». Сегодня очевидно, что в Восточном партнерстве нужно придерживаться заложенного в нем принципа дифференциации «больше за большее». Если все страны будут приравниваться к одному знаменателю, как это делается сейчас, то какой стимул для страны-партнера продвигаться дальше по пути европейской интеграции? Очевидно, что таким стимулом должно быть многоуровневое сотрудничество. Один уровень Восточного партнерства должен быть общим – совместным для всех стран-партнеров. Но должны быть и другие уровни для стран, которые достигли большего. Поэтому для трех стран Восточного партнерства, подписавших Соглашения об ассоциации с ЕС – Украины, Молдовы и Грузии – нужен дополнительный формат сотрудничества, который должен быть открытым для других трех стран, которые смогут к нему присоединиться после подписания Соглашений об ассоциации с ЕС. Для Украины, Молдовы и Грузии важно определить конечную цель – членство в ЕС – как и промежуточные цели. Ими могут быть, например, присоединение к цифровому и энергетическому союзу ЕС, или Шенгену. Такой подход оживит инициативу и определит перспективы, к которым страны-партнеры смогут стремиться. Даже в самом ЕС уже достаточно давно используется принцип дифференциации, так как не все страны-члены ЕС входят в Шенгенскую или еврозону, а новая инициатива ЕС – PESCO – это вообще сеть безопасностных клубов по интересам.

4. Россия имеет опосредованное влияние на Восточное партнерство через Брюссель, который остерегается превратить инициативу на «раздражитель» Москвы, и через отдельные страны-партнеры – Беларусь и Армению. Не исключено, что негативная позиция Кремля стала одним из факторов, который нивелировал начальную идею этой инициативы. В Польше и Швеции, которые стали инициаторами Восточного партнерства, изначально говорили о Восточноевропейском союзе, как ответе на предложенный ранее Францией новый формат на Юге – Союз для Средиземноморья. В конце концов, ЕС отказался от идеи создать союз и на Востоке, ограничившись партнерством. Так возник дисбаланс в Европейской политике соседства, когда на Юге был создан союз, а на востоке – только партнерство, которое никого ни к чему не обязывало. Следует отметить, что дебаты о Восточном партнерстве происходили на фоне результатов российско-грузинской войны августа 2008 и оккупации РФ части грузинской территории. Председательствующая в то время в ЕС Франция приложила усилия для остановки дальнейшего продвижения российских войск вглубь территории Грузии, но достигнутые мирные договоренности не решили ни одного вопроса, а также заложили основы для дальнейшей сепарации оккупированных территорий, ведь Россия их так и не выполнила. То есть, на момент создания Восточного партнерства четыре из шести стран-партнеров имели на своих территориях неурегулированные конфликты и даже оккупированные территории. На сегодня еще и Украина пострадала от российской агрессии, а часть украинской территории находится под российской оккупацией, что свидетельствует о неоправданно низком уровне внимания к вопросам безопасности в рамках Восточного партнерства. Поэтому снова возникает вопрос дифференциации и усиления безопасности сотрудничества для стран-партнеров, которые к этому стремятся – создание некоего PESCO для Восточного партнерства. Понятно, что Россия будет категорически противодействовать таким инициативам, но без решительных действий, в первую очередь со стороны ЕС, шансы Восточного партнерства стать пространством стабильности, безопасности и процветания низкие.